摘 要：伴随着内设机构改革的落地，高检院监察局正式更名为检务督察局，区别于以往检察机关内部的监察部门，检务督察部门以一种全新的内部监督方式在全国各级检察机关中正式启动运行。在改革实践的过程中，也暴露出一些问题，如人员设置不科学、督察理念转化不及时、与其他监督方式界限划分不清晰等，本文将从检务督察视角来探讨内设机构改革背景下，基层检察机关内部监督工作的现状和完善途径。

　　关键词：内部监督 检务督察 内设机构改革

　　检务督察工作制度自2007年开始实施，十几年来不断推动全国各级检察机关在内部监督领域的全面发展。2019年内设机构改革后，全国检察机关自上而下成立了专门的检务督察部门，进一步释放出“加强内部监督、全面从严治检” 的强烈信号，在改革落地之后，如何在实践中解决检务督察工作存在的问题值得我们探讨。笔者从工作实际出发，对检务督察在内部监督中的定位与现状进行客观分析，并提出可行的解决措施，以期进一步发挥改革优势，提升内部监督质效。

　　一、进一步完善内部监督机制的现实意义

　　（一）回归主责主业，强化法律监督的有效保障。

　　自1989年全国各级检察院陆续建立反贪局后，中国检察机关惩治贪污贿赂犯罪的工作步入了专门化、正规化轨道，近三十年的反贪工作对中国法治反腐的推进起到了决定性作用。但是从检察事业发展全局来看，不少检察机关在工作过程中以反贪反渎为主要业绩抓手，其重视程度及监督威慑力已经超过其他业务工作，导致了法律监督各项领域发展不均衡。宪法第129条明确规定，中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关，检察权的核心是法律监督权，在反贪、反渎等职能转隶后，法律监督的核心地位更加凸显，尤其是内设机构改革之后，全国各级检察机关回归主责主业、强化法律监督的决心愈加坚定。这一过程中必然会遇到各种未知的困难和挑战，在内设机构重新划分、捕诉一体等改革落地后，基层检察机关更加需要聚焦内部监督管理，以检务督察为抓手，创新工作举措、改进工作方法、提升监督质效，与案件管理部门、政工部门共同打造全新的内部监督体系，为践行法律监督的使命提供纪律保证。

　　（二）防范廉政风险，加强权力制约的必然要求。

　　孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力。”人类几千年的历史也无数次印证了这一观点，权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。随着司法责任制改革的进一步深化，大量有效的、积极的办案力量充实到办案一线，员额制检察官被赋予更大的自主权和决策权，各类廉政风险也随之而来。2017年，江苏省人民检察院编辑印发了《基层院廉政风险防控手册》，为各基层检察院开展廉政风险排查防控工作指明了方向，但其只适用于改革之前的权力运行模式，内设机构改革后，廉政风险防控工作迎来了新的挑战。此外，自2017年开始，部分县级市纪委纪检监察组采用综合派驻监督的形式来取代原先的驻院纪检监督，虽然在监督范围、监督视角上有所提升，但也使得当前阶段外部监督与内部监督的沟通衔接还不够畅通，导致了派驻纪检监察组对司法办案活动的监督难以深入。所以，围绕检察权运行新模式，建立新的廉政风险防控体系势在必行。因此，充分发挥以检务督察为主力军的内部监督合力，重塑全新的廉政风险防控体系过程中起到至关重要的作用。

　　（三）提升队伍素质，提高办案水平的有力举措。

　　高检院张军检察长的十二字方针中就明确提出了“重自强”，要求各级检察机关都要不断提高政治站位，提升业务能力，强化廉政建设，以专业过硬、思想过硬、能力过硬的状态迎接新时期的各项挑战。近几年，各级检察机关检察人员在办案过程中发生各类违规违纪情况的统计数据仍然不再少数，诸如超期办案、保密意识不强、文书制作不规范等问题屡见不鲜，我们应当清醒认识到检察系统的内部监督还有很多不完善的地方，检察队伍的综合素质以及专业化办案能力依然有着很大的提升空间。因此建立以预防为中心的内部监督机制，重点对重要办案节点、涉案款物管理等内容进行嵌入式监督，才能促进检察工作严谨高效有序进行，提高专业化队伍建设水平和检察办案工作水平。

　　二、内设机构改革后内部监督工作的现状和问题

　　（一）人员配比不合理。

　　2019年6月，高检院印发了《人民检察院检务督察工作条例》，明确了人民检察院检务督察部门是检察机关专司内部监督的综合业务部门。根据新一轮内设机构改革的要求，基层检察机关须设立专职检务督察岗位，并安排业务能力较强的干警充实队伍，强化检务督察队伍建设。但是在实际操作过程中可以发现，目前大部分基层院负责检务督察工作的干警都是由改革前纪检监察条线过渡而来，在改革前统属综合部门的司法行政人员，几乎没有司法办案经验。这就导致了检务督察制度的运行收到了人力制约，各类监督工作难以推进，围绕司法办案专业领域的内部监督效果也就大打折扣。

　　（二）理念转化不彻底。目前，仍然有相当一部分干警对于检务督察工作不了解、不理解，存在着对纪律的轻视、对监督体系的认知不足等现实问题。具体表现为，对检务督察部门组织开展的廉政风险防控等提升内部监督水平的工作敷衍了事，认为是形式主义的花架子，或者对办案过程中的嵌入式监督持不配合、不认可的态度，甚至觉得检务督察工作就是在吹毛求疵找茬子。从检务督察部门的角度来看，也存在老思维、旧观念的情形，仍然将改革之前纪检监察室的工作模式直接套用过来，没有领会高检院赋予检务督察工作新的职能和精髓。

　　（三）权责界定不清晰。高检院发布的《人民检察院检务督察工作条例》中明确了检务督察的职责，即重点聚焦执法督察、检察官惩戒、内部审计、巡视巡察等领域开展内部监督工作。但是在实际工作过程中，与案管部门、政治部、派驻纪检监察组等主体之间的关系还没有完全厘清，存在职能重复、重心偏移等情况。目前部分基层检察机关仍然将干警上下班纪律、环境卫生检查等日常事务管理作为检务督察的主责主业；在执法督察领域有时仅依赖于案管部门的平台数据，没有发挥明察暗访、听取汇报说明、调取案卷材料等调查形式的优势，存在重复监督的情形；部分基层检察机关的检务督察部门还承担着对接综合派驻纪检监察组的各项工作任务，淡化了对司法办案的规范性、合法性监督。

　　三、完善内部监督机制的建议

　　（一）强化督察意识，提高内部监督执行力。内设机构改革刚刚落地，检务督察各项工作均处在起步阶段，这对整个检察事业的发展来说既是挑战也是机遇，基层检察机关应 当紧扣《人民检察院检务督察工作条例》，立足办案业务监督的立场，加快理念转化，提升督察能力，完善监督体系。一是建立事前预警机制，检务督察人员须对检察权的运行全面掌握，将各类易发生的违纪违法问题扼杀在萌芽状态，结合廉政风险排查防控工作，厘清权责目录、绘制权力运行流程图、收集各部门及岗位的廉政风险防控登记表，以院为单位，编辑成册完整的廉政风险防控手册，将监督端口前移。二是落实事中嵌入式监督机制，重点聚焦执法督察和内部审计领域，对司法办案全过程进行跟踪监督，充分运用明察暗访、听取汇报说明、调取案卷材料等调查形式，发挥督察主动性；积极与当地审计部门进行交流合作，提升自身内部审计能力水平，对重大工程建设、重大设备采购、重大项目支出以及重大活动开展等重大事项进行专项审计，确保资金使用的合法性。三是完善事后追责惩戒工作，对检察官故意违反法律法规办理案件、因重大过失导致案件错误并造成严重后果的，按照检察官惩戒工作程序进行追责惩戒，对相关部门及个人进行不定期抽查，形成权力监督的长效机制。

　　（二）优化人员配置，健全队伍管理体系。检务督察工作的内容涵盖检察权运行的各个领域，对检察工作的全面发展有着至关重要的作用，必须从选人用人、教育引导、晋升奖惩等方面着手，建立完备的人才管理体系。一是组建专业化检务督察队伍。严格按照高检院《人民检察院检务督察工作条例》要求，落实检务督察专人专岗制度，从现有业务部门中择优挑选政治站位高、业务素质强且具备办案经验的骨干人才加入到检务督察队伍中，专门负责检务督察工作，让检务督察工作更加规范、高效开展。二是加强对检务督察人员的综合能力培养。紧紧围绕核心职能，通过“结对共建”、“院校合作”、“技能比拼”等形式提升检务督察人员在检察权运行、追责惩戒等领域的知识储备；针对当前内部审计领域力量不足、能力不强、经验不足的共性问题，基层检察机关可与当地审计部门进行合作，通过召开座谈会、举办专家讲座等形式学习审计工作相关知识，且将承担内部审计工作的检察人员纳入到当地审计部门举办的各类职业培训中；基层检察机关虽然不承担巡视巡察工作，但也应当积极推荐优秀干警参加上级检察机关巡视巡察工作，不断提高工作站位，积累工作经验。三是完善对检务督察人员的考核奖惩机制。建立独立于司法办案部门及综合管理部门之外的考核体系，以督察工作开展情况为依据、以督察成效为准绳，让执行监督职能的人同样受到监督。

　　（三）厘清职责权限，形成多方监督合力。当下基层检察机关内部监督主要来源于案件管理部门的办案流程监督、政治部的队伍管理以及检务督察部门的综合监督，此外，原先“一对一”形式的派驻纪检监察监督转变为“一对多”综合派驻形式的外部监督。新的检务督察部门成立后，应当及时厘清与其他监督主体之间的权限关系，才能更好发挥各方监督优势，形成监督合力。一是厘清与政工部门的关系，以扬中市为例，今年市委市政府下发的《2019年度落实全面从严治党党委主体责任、纪委监督责任的清单》，相对于往年“党风廉政建设主体责任”的表述有所不同，且具体内容也发生了较大变化，囊括了组织领导、政治建设、思想建设、队伍建设、作风建设、反腐败斗争等内容，与基层检察机关政工部门主要负责的队伍建设、基层党建、教育培训、意识形态等工作密切相关。笔者认为政工部门应当是协助基层检察机关党组落实主体责任的主要部门，而检务督察部门应当聚焦于对全面从严治党、从严治检各项工作落实情况做好跟踪督察，这样能够避免出现既做“运动员”又做“裁判员”的尴尬情境。二是厘清与综合派驻纪检监察组的关系，检务督察部门不同于改革之前的检察机关内部监察部门，其职能领域更加精准化、专业化，填补了纪检监察监督在司法办案领域的薄弱点。二者应当建立新的合作共赢机制，检务督察部门在派驻纪检监察组的指导下，充分发挥在执法督察、巡视巡察、内部审计、追责惩戒方面的监督优势，建立信息共享机制，做到司法办案过程中违纪违法线索及调查处置结果互联共享，将党纪检规融会贯通，协助派驻纪检监察组落实好“监督责任”。三是厘清与案件管理部门的关系，在执法督察方面，检务督察部门和案件管理部门有业务上的契合点，检务督察主要是针对办案部门的执法行为进行监督，而对执法行为的监督包括了案件程序合法性督察和执法行为合法性督察，在这方面案件管理部门有先天优势，可以根据数据平台对案件流程及每个阶段的真实情况进行全面掌握，这既是自身进行案件质量评查的需要，也成为了检务督察部门的重要线索来源，案件管理部门在日常工作中一旦发现案件承办人有异常办案情况，可以及时向检务督察部门进行报告，检务督察部门及时介入调查之后将情况反馈至案件管理部门，从而提高监督工作的精准性和时效性。