近年来，扬中市卫生行政部门加大了对非法行医活动的打击力度，取缔了大批非法行医诊所和游医，但由于部分群众安全就医意识不高、非法行医场所隐蔽性较强、卫生执法人员调查取证难、行政监管力度不够等原因，非法行医现象仍长期存在，屡禁不止。据办案统计，2015年1月至2019年6月，扬中市检察院共受理公安移送非法行医案件9件9人，批准逮捕3人，提起公诉7人。其中，2人被判处3年以上有期徒刑，5人被判处三年以下缓刑。事故共造成3名被害人过敏性休克死亡,经济损失高达240余万元。非法行医行为不仅严重损害了人民群众的身体健康和合法权益，同时也扰乱了正常的医疗市场管理和药品市场管理秩序，应予以严厉打击。
一、扬中市非法行医案件的现状及特点
（一）涉案人员多为有从医经历的中老年人。该院办理的非法行医案件中，涉案人员案发时60周岁以上有6人，40—50周岁有2人，40周岁以下有1人。涉案人员中有的是曾经的乡村“赤脚医生”，有15年以上甚至达20多年国家承认的从医经历，后因国家对医生执业资格要求从严而失去医生执业资格；有的曾经在乡村卫生室担任村医，因卫生室被取消而失业；有的出生在医药世家，从小在祖辈、父辈的诊所学习医疗门诊技术，在父辈去世后接手诊所，但不具备从医资质；有的是退休医生，具有《执业医师证书》，但无《医疗机构执业许可证》。
（二）非法行医持续时间长，曾多次受到行政部门行政处罚。由于卫生行政部门处罚力度有限，违法人员没有意识到非法行医问题的严重性，容易产生侥幸心理，认为只要没有对就诊人员造成伤害，即使被查获有非法行医的行为，也只会受到没收药品及罚款等惩罚，因此很容易出现“打而不死、死灰复燃”的情况。上述9人中，非法行医持续10年以上的有3人，持续5年以上的有3人。6人属于被卫生行政部门行政处罚两次后，又再次非法行医而被依法移送。如严某某非法行医案，其在2010年、2011年分别被扬中市卫生局行政处罚，2015年因再次非法行医被依法移送起诉，2016年2月被检察机关不起诉后，现又重操旧业。
（三）硬件设施没有保障，存在严重安全隐患。非法行医人员不具备行医资质，不能按照正常医疗程序进行救治，同时黑诊所不具备抢救设备，一旦发生突发情况极易危及病人生命安全。该院办理的9件非法行医案件中，有3名患者在就诊过程中因药物使用不当或抢救措施不到位导致死亡。如2016年3月17日，被告人肖某在扬中市三茅镇三桥村某居民家私自开设的诊所内，在不具备医生执业资格的情况下为前来就诊的2岁儿童李鹏宇输液，且未按照注射用头孢硫脒药品说明分次给药，一次性将0.5克注射用头孢硫脒及3毫克地塞米松针剂注射在被害人体内，导致被害人过敏性休克死亡。
（四）行医场所隐蔽性较强，主要从事简单的医疗活动。经过一段时间的高压打击态势后，非法行医的行为愈加隐蔽，无证行医人员规避打击的能力越来越强，给监督执法带来了挑战。大部分“黑诊所”没有明显标志，他们租用民房、简化诊室设施，若无人举报，单从外观上无法发觉。其次，城乡结合地区的黑诊所，主要从事治疗感冒、打点滴等医疗行为，诊疗手法较为粗糙，除购置听诊器等简单仪器外，再无其他必备医疗设备，面对症状各异的疾病，只根据患者陈述和自己感觉来判断病情，开方治病，所开药品的质量也难以保障。
二、扬中市非法行医案件多发的原因
（一）患者安全意识不强，未意识到非法行医的危害性。一方面部分群众相信“医生越老越值钱、越老经验越丰富”。由于这些老龄非法行医人员几十年一直从事基层医务活动，群众对其也比较信任。从本院办理的相关案件中不难发现，到“黑诊所”就诊的病人都是附近居民，而且病情较轻。除突发急病或重病外，部分群众喜欢选择到这些“老医生”私人诊所就诊。另一方面“黑诊所”收费较低，也存在着价格上的优势。非法行医人员的服务对象主要是一些老年人、外来务工人员，他们的经济基础相对比较薄弱。有些患者是对正规医院收费心存恐惧，被个体诊所相对低廉的收费所吸引，认为看病快捷方便，小病不需花挂号费、检测费，一般配点药静脉点滴就行，容易被非法行医者蒙蔽，对可能存在的安全隐患并未过多考虑，这也为非法行医提供了一定的市场空间。
（二）非法行医违法成本过低，处罚力度稍显不足。由于“黑诊所”不用交税，且只要购买简单的器械、采购部分常用药品即可经营，投入较小，无证行医人员受高额利润驱动，易置患者生命健康于不顾，铤而走险。另外，卫生行政部门对违法人员只能进行没收药品、器械、违法所得以及罚款等处罚，非法行医行为即使遭罚款、查封甚至取缔仍然屡禁不止，极易死灰复燃。如高某某非法行医案，其之前在新坝某医疗点工作，06年退休后就在家做赤脚医生，2011年11月曾因非法开展诊疗活动被扬中市卫生局决定没收药品和器械，并处罚款4000元。高某某被处罚一次后仍在其住所继续从事非法诊疗活动。2019年1月28日，在其诊室内被害人印某因静脉滴注川芎嗪药物致过敏性休克死亡。
（三）非法行医隐蔽性增强，行政监管力度不够。一些非法行医者在被执法人员取缔后，增长了躲避监督检查的伎俩。他们将坐等病人上门改为上门为病人诊疗，或将白天行医改为晚上行医，给执法人员的调查取证带来困难。即使是白天开诊的诊所，大多没有醒目的牌匾，有些从外观上都看不出来，具有一定的隐蔽性。有些非法经营者经验丰富，在诊室内仅放置一些简单的药品，大部分药品隐藏在别处，采取“医药分离”的方式，如果没有投诉举报的线索，执法人员想发现这些“黑诊所”具有一定的难度。同时，卫生监督部门由于人手限制、执法主动性欠缺等原因存在监督不力现象，主要依靠举报线索或专项活动进行打击非法行医工作，未从药品和医疗器械供给上截断来源。在打击非法行医的类型上也未与时俱进，对美容院、中医养生馆内的非法行医行为基本上处于放任状态。
（四）卫生行政执法没有强制搜查权，调查取证难。非法行医者积累了一定的反侦查经验，他们从开始的挂行医招牌，发展到什么标志都没有，检查时会避重就轻，隐藏处方、诊疗记录等重要的证据，由于无法取得相关账本及行医记录，对违法所得无从查实，更不能强行搜查其药品藏匿场所，给取证工作带来困难。另一方面，非法行医者常常采取各种手段与当地群众搞好人际关系，不明真相的群众往往会帮助非法行医者说话，甚至协助其阻挠执法，给执法办案造成了很大的阻碍。如2011年，执法人员发现位于三茅镇的严某某在其住处非法行医，尽管已看到屋内有人在挂水，但由于院门紧锁，执法人员无法进入，又不能强行撬锁。虽然在现场有民警陪同执法，但他们表示，没有搜查令也不能强行进入私人住宅。
三、遏制非法行医案件的对策建议
（一）完善医疗立法，保障行政执法效果。目前卫生执法依据的法律法规由于颁布时间较为久远，跟不上当下的社会发展形势，出现的新犯罪现象、新违法手段得不到有效制裁。执法人员在执法过程中如果突破法律法规限制则要承担相应的违法风险，但如果放任不管又涉及不作为等作风问题。因此，为了让执法人员在打击非法行医活动中，有法可依，在立法层面上给予执法人员法律保障势在必行，只有这样才能更好地增大执法力度和提高执法效率，才能更好地推进整治非法行医活动，加大对非法行医的处罚力度。
（二）实行网格化管理，构建打击非法行医网络体系。一是利用新闻媒体，大力开展法律法规和医学科普知识的宣传教育，采取多渠道进行打击非法行医普法宣传。引导群众正确择医，自觉抵制非法行医行为，努力打造安全的就医环境；二是充分发挥社会监督的作用，拓宽群众投诉举报渠道，及时查处投诉举报案件，并开展有奖举报活动，对举报线索做到件件落实，有案必查。三是加强基层卫生监督“哨点”建设。充分发挥基层卫生监督协管员的作用，建立以社区卫生服务机构为载体的非法行医检测哨点并形成监测网络，从源头上防范、排查非法行医活动。四是对非法行医人员建立“黑名单”，卫生行政部门应建立无证行医人员档案，内容包括无证行医者基本信息、行医地点、行医内容，被查出时间、次数等，为更好实施行政处罚及刑事处罚提供信息支持。五是建议建立与个人信用体系挂钩的征信制度，一旦因无证行医受到行政处罚，将影响个人贷款、出行等其他的行为。
（三）坚持疏堵结合，完善医疗卫生服务体系。一是加快健全医疗卫生服务网，将乡镇卫生院的建设作为国家构建公共卫生体系的重要环节，从根本上提高农村医疗卫生水平，对符合条件的医疗机构和人员给予政策扶持，加强社区医师的培养和监管，保证医师队伍的综合素质。二是完善医保跨省结算机制，使外来务工人员和流动人口能够无差别享受本地的医疗服务，不再看病难、看病贵，这是解决黑诊所非法行医这一顽疾的根本措施。三是进一步修正完善诊所及行医许可条件。在县、市不同级别登记医疗诊疗机构分级许可的基础上，对村、镇基层诊所的许可条件，适当放宽标准。研究解决有多年从事基本医疗工作、有丰富从医经验、但无执业资格的老龄从医人员的执业问题，根据工作能力合理安排他们到乡镇卫生院、村卫生室工作，给予适当报酬，继续发挥余热。
（四）注重源头治理，合力推进打击非法行医工作。一是明确打击非法行医的日常监督检查重点，加大对医疗机构及其医务人员违规违法行为的查处力度。加大日常监管频次，对“黑诊所”坚决予以取缔。二是加强边缘性非法行医行为的查处力度。以生活美容机构及生活药店为重点，查处无证擅自从事医疗美容诊疗活动的单位和个人，查处未注册备案的医师或药师以“健康咨询”或“中医养生”等名义非法从事医疗活动的行为。三是加强部门之间的信息沟通，建立起打击非法行医工作的协调与长效机制。从定期召开联席会议、开展疑难复杂案件研讨、建立专人负责的对口联络机制、建立案件移送报备机制四个方面达成共识。公检法、药监、工商、监察等部门要依法依责，予以密切配合，对联合执法、案件查处工作中暴露的问题予以磋商和协调，形成打击合力，为医疗改革的顺利实施和医疗市场的健康有序提供坚强有力的法治保障。
