党的二十大报告专门强调，“完善公益诉讼制度”。这是实现“中国式现代化”的重要战略举措，也对检察机关在公益诉讼领域如何更好发挥职能作用提出了更高要求，寄予了更高期待。
国有财产充分保护需要民事公益诉讼
□在国有财产保护领域，保护的方式、方法、途径与手段的选择与运用，均须与时俱进。在我国，公益诉讼制度起步较晚，相关理论研究还不够充分，但从我国国有财产保护的实践需求与经验积累上看，将民事公益诉讼制度引入国有财产保护的公益诉讼领域，既与公益诉讼制度固有的价值追求与理论内涵相一致，也具有现实可行的操作空间。
党的二十大报告在构建高水平社会主义市场经济体制和增进民生福祉方面作出一系列重大部署。党的二十大报告专门强调，“加强检察机关法律监督工作”“完善公益诉讼制度”。这是突出以人民为中心，彰显人民立场价值导向，打造中国特色法治话语，实现“中国式现代化”的重要战略举措，也对检察机关在公益诉讼领域如何更好发挥职能作用提出了更高要求，寄予了更高期待。
目前，国有财产保护领域只有行政公益诉讼，民事公益诉讼作用还未得以发挥和体现。在学术界和实务界普遍认可的理由是，根据民事诉讼法第58条规定，只有针对特定损害社会公共利益的行为才能提起民事公益诉讼，保护国有财产属于维护国家利益，国家利益有别于社会公共利益，故不能提起民事公益诉讼。然而，笔者认为，在国有财产保护领域，保护的方式、方法、途径与手段的选择与运用，均须与时俱进。在我国，公益诉讼制度起步较晚，相关理论研究还不够充分，但从我国国有财产保护的实践需求与经验积累上看，将民事公益诉讼制度引入国有财产保护的公益诉讼领域，既与公益诉讼制度固有的价值追求与理论内涵相一致，也具有现实可行的操作空间。国有财产保护需要民事公益诉讼，立法应根据实践发展需要进行完善。
第一，不应以社会公共利益与国家利益为基础划定民事公益诉讼与行政公益诉讼的界限。公益诉讼，顾名思义是关于保护公共利益的诉讼。公共利益是一个非常重要的法律概念，但其内涵和外延没有法律明确规定。在我国宪法和民法典中有“公共利益”和“社会公共利益”的规定，关于这两个名词的含义和区别，目前学界存在争议。一般认为，公共利益是上位概念，其包括社会公共利益和国家利益，社会公共利益的主体是社会公众，国家利益的主体是国家。现代政治学将国家和社会视为不同的主体，西方国家强调公益诉讼主要维护社会公共利益。与之不同，我国公益诉讼制度是以维护社会公共利益和维护国家利益并重。2015年，全国人民代表大会常务委员会授权最高检在部分地区开展公益诉讼试点工作时明确提出，检察院要“维护国家利益和社会公共利益”；2017年修订的行政诉讼法明确规定，“国家利益或者社会公共利益受到侵害的”，检察院应当依法提起诉讼；2021年实施的《人民检察院公益诉讼办案规则》明确指出，检察院办理公益诉讼案件的任务是“维护国家利益和社会公共利益”。以上规定清晰表达了我国检察公益诉讼立法的目的和意图，但没有明确国家利益和社会公共利益的关系，没有划清行政公益诉讼与民事公益诉讼的界限。实践中，国家利益和社会公共利益有时难以区分，检察机关办案面临选择难题。例如，国有自然资源被侵占使用，可能同时损害了国家利益和社会公共利益，如果检察院提起民事公益诉讼，就不能将其作为国有财产保护领域案件办理，而须另辟蹊径，即要在证明生态环境遭受破坏的情况下，将其作为生态环境和资源保护领域案件办理。这无疑加大了司法办案的成本，不利于国有财产的保护。
第二，国有财产受损后提起民事公益诉讼既有法理基础又有实体法依据。我国是社会主义国家，实行以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国有财产作为公有制最基本的决定性因素，公益属性非常明显。根据宪法和民法典的规定，国有财产即国家所有的财产，国家所有即全民所有。在我国，一切矿藏、水流、海域、城市的土地、无居民海岛等都属于国家所有，大多数森林、山岭、草原、荒地、滩涂、野生动植物、文物等资源和铁路、公路、电力设施、电信设施等基础设施也属于国家所有。为保护国有财产，民法典还创造了“国家所有权”的概念，并明确国有财产由国务院代表国家行使所有权，法律另有规定的，依照其规定。国家机关和国有事业单位对其直接支配的不动产和动产享有占有、使用和依法处分的权利，国家出资的企业由国务院、地方政府代表国家享有出资人权益，履行国有财产管理、监督职责的机构应当加强对国有财产的管理、监督，促进国有财产保值增值，防止国有财产损失。除民法典保护国有财产外，很多与国有财产相关的单行法都规定了侵害国有财产的行为需要承担民事责任。如，森林法第71条规定，违反本法规定，侵害森林、林木、林地的所有者或者使用者的合法权益的，依法承担侵权责任。草原法第66条至第70条均规定，给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。公路法第85条规定，违反本法有关规定，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。文物保护法第65条规定，违反本法规定，造成文物灭失、损毁的，依法承担民事责任。笔者认为，国家所有权虽然也属于民事权利，但其与集体所有权、私人所有权不同，权利主体不能随意处分国有财产，所以，它有别于一般物权，且因权利主体对国有财产还负有管理、监督的职责，故其还具有一定的“公权”属性。既然国家所有权属于一种民事权利，那么，保护国有财产当然可以提起民事诉讼，又因国有财产本身具有公益属性，加之其权利主体的权利还具有一定的“公权”属性，所以这一民事诉讼在本质上具有一定的公益诉讼性质。
第三，国有财产保护既需要行政公益诉讼也需要民事公益诉讼。一直以来，检察机关主要是依靠刑事检察职能打击犯罪保护国有财产。根据刑事诉讼法第101条规定，被告人的犯罪行为造成国家财产损失的，检察院在提起公诉时，可以提起附带民事诉讼。从实践效果看，上述法律手段非常有效，只能适用于刑事犯罪领域，且对象只能是犯罪人员。实践中，存在造成国有财产受损但不构成刑事犯罪的情况，也存在涉及刑事犯罪但占有国有财产的主体不是犯罪人员的情况，此时，上述法律手段便无用武之地。因此，为充分保护国有财产，我国建立了国有财产保护行政公益诉讼制度，该制度建立不久，现已发挥了重要作用。检察机关通过督促相关行政机关履行国有财产保护监督、管理职责，成为保护国有财产的一支重要力量。检察机关督促履职，行政机关如何履职以挽回国有财产损失？通常有两条路径：一是行政机关运用行政权力通过行政手段直接追回国有财产，此时行政机关的身份属于行政主体；另一种途径是行政机关自身或者通过其他组织向法院提起民事诉讼，借助司法权力追回国有财产，此时行政机关或其他组织属于民事主体。行政机关通过民事手段追回国有财产，是否属于“履行国有财产保护监督管理职责”，这是司法实务中迫切需要解答的问题，但学界关注较少。目前，国有财产受损问题仍然时有发生，原因复杂，存在监管部门采取行政手段缺乏法律依据，相关主体提起普通民事诉讼又实际不能，或者能提起普通民事诉讼但不能有效保护国有财产的情况，此时就需要民事公益诉讼。
第四，民事公益诉讼立法应确定保护范围并明确相关主体。国有财产是一个非常重要的法律概念，但是目前没有法律法规或规章对其作出过定义。国有财产有多种类型，理论上可包括宪法和法律规定属于国有所有的各种国有资源、国有资金、物权、债权、股权和其他财产性权益。是不是这些国有财产受损都可以提起民事公益诉讼？答案是否定的。笔者认为，与行政公益诉讼中国有财产的保护范围应作扩大解释不同，民事公益诉讼中应当限定可保护的国有财产范围：一方面，是因为过宽的保护范围没有必要，国有财产主要是由行政机关监管，一般情况下检察机关可通过行政公益诉讼督促行政机关依法履职；另一方面，是因为范围过宽也不可行，一般情况下民事公益诉讼司法成本较高，且司法手段有时还难以解决行政手段容易解决的问题。国有财产保护民事公益诉讼立法需要解决的另一个重要问题是由谁来起诉。笔者认为，与行政公益诉讼中强调检察机关的监督作用不同，民事公益诉讼应当充分体现“民”的特征，参考生态环境民事公益诉讼，借鉴国外的民事公益诉讼制度，国有财产保护民事公益诉讼主体可以多元化，应当包括检察机关。由于该诉讼技术性很强，为充分保护国有财产，建议立法不仅要授予检察机关民事公益诉讼权，还应充分发挥检察机关作为法律监督机关的独特作用，让其成为国有财产保护民事公益诉讼的主力军。
[作者分别为上海政法学院教授、博士生导师，上海市崇明区人民检察院检察官。此文为2022年度最高人民检察院检察理论研究课题“国有财产保护公益诉讼研究”（课题编号GJ2022D33）的阶段性成果]
