2021年,刑事执行检察工作迈入新发展阶段,监狱跨省交叉巡回检察,看守所巡回检察试点,减刑、假释、暂予监外执行(以下简称“减假暂”)“顽瘴痼疾”整治,司法工作人员职务犯罪侦查百日行动等多项工作共同推进。与此同时,学界和实务界立足我国国情,聚焦社会关切,在派驻与巡回检察制度,刑罚变更执行检察监督,社区矫正检察监督,减刑、假释案件实质化审理等方面取得了较为丰硕的研究成果,聚焦刑事执行检察工作中的热点、重点、难点问题,侧重通过实证研究的方法分析问题并提出解决思路,具有很强的实用和研究价值,凸显了刑事执行检察在新时代检察工作中的重要作用。
一、研究推进派驻与巡回检察制度落实
派驻检察是具有中国特色的社会主义检察制度。长期以来,派驻检察室是检察机关在监管场所开展法律监督工作的派出机构,代表检察机关依法对刑罚执行和监管活动实施法律监督,是刑事执行检察工作的重要基础。巡回检察制度是新一届最高人民检察院党组贯彻落实习近平法治思想,站在检察事业发展新方位,适应人民群众新需求、新期待做出的一项重大制度创新,是新时代刑事执行检察工作的重大发展。巡回检察工作特别强调对教育改造工作的监督,这既是落实总体国家安全观的需要,也是落实治本安全观的需要,对推动新时代刑罚执行工作和检察机关法律监督工作高质量发展,推进法治中国建设具有重要意义。监狱巡回检察从2018年在山西等12个省份开始试点,到新修订的人民检察院组织法确立对监管场所实行“派驻+巡回”的检察方式,再到2019年7月在全国全面推开,又到2021年12月8日最高检印发《人民检察院巡回检察工作规定》,不断加深对巡回检察运行规律、开展方式、成果运用等方面的探索,由初期的点状、平面摸索发展到目前的系统、立体推进,尤其是跨区域交叉巡回检察方式的运用,把巡回检察工作提升到了一个新的高度。
(一)关于派驻检察和巡回检察的有机结合
巡回检察和派驻检察作为监管场所检察的两种基本方式,应当健全派驻检察和巡回检察职责分工、衔接配合机制。只有求极致地运用好每一种检察方式,才能更好实现二者的有机结合,达到“1+1>2”的效果,提升监狱、看守所检察制度整体质效。
派驻检察应发挥好前哨、探头作用。派驻检察人员承担着对监管场所日常监督的职责,具有即时性、经常性、便利性等特点,应及时掌握所驻监管场所的日常情况,为巡回检察全面提供情况。有论者从成本衡量的视角指出,巡回检察在强调保障罪犯合法权益的同时,使监狱检察由日常化向临时化“倒退”,不利于及时监督监狱和保障罪犯权利。对于这一问题,有论者给出了解决方案,即进一步推动巡驻配合,派驻检察做好前期工作,确保巡回检察履职重点放在发现违法犯罪线索与监管问题上,在巡回检察结束后,派驻检察室还应主动深入“三大现场”监督监管场所的整改情况并及时反馈给巡回检察组,通过派驻检察的巡前铺垫、巡中配合、巡后检察为巡回检察提供保障。也有论者提出应准确甄别派驻检察运行中存在的问题,哪些是派驻检察模式的固有不足,如“熟能生懒”“熟能生腐”等,哪些是制度运行不到位产生的问题,如部分检察机关对派驻检察工作不够重视,派驻检察人员老化,长期不交流,出现派而不驻、驻而不察的情况,甚至把一些能力水平较差无法胜任其他工作的人员派驻到监管场所,把派驻检察室作为“养老”“养闲”的地方等。这些问题都应当有针对性地通过派驻和巡回检察“取长补短”的方式进行解决。
(二)更好发挥派驻检察的基础作用
当前,在刑事执行检察工作中存在对派驻检察的认识偏差,导致派驻检察被虚化弱化,降低其应当发挥的作用。派驻检察对维护在押人员合法权益发挥着重要作用。对于完善派驻检察工作,有论者认为应通过正当性审查的方式强化派驻检察对监狱高度戒备管理的监督制约。此外,派驻检察应当以办案为中心,充分发挥其阵地功能、岗哨功能及纽带功能,辅助办案,从而弥补巡回检察的劣势与短板。对看守所而言,其所羁押的人员流动性更大,并且关押的大多属于未决犯,超期羁押现象严重,检察监督的客体具有特殊性,有论者就此提出非全程参与性的巡回检察模式并不能确保每一位被羁押人员合法权益的实现都能得到监督和维护,需要进行全程性监督,强化看守所的驻所检察工作。
(三)充分发挥巡回检察制度优势
巡回检察所具有的制度优势是进一步深化监狱巡回检察改革、全面推开看守所巡回检察工作、提升巡回检察质效的重要保证。巡回检察主要是对监狱、看守所执行有关法律规定、刑罚执行活动情况进行监督,重点监督监管安全、罪犯教育改造、刑罚变更执行和留所服刑等工作。有论者提出将投诉处理机制作为巡回检察的“关键抓手”,规范服刑人员申诉、控告流程,便于检察机关更加全面获知刑罚执行的相关信息,调动服刑人员主动向检察机关申诉、控告以及接受刑罚改造的积极性。还有论者提出构建巡回检察预约机制,检察机关会同监狱联合出台相关人员检举保护机制,保障罪犯合理诉求表达和权益维护的便捷与通畅。
社区矫正检察监督是检察机关参与社会治理的重要方式,检察机关积极探索和创新社区矫正法律监督工作机制,不断推动对社区矫正对象的监督管理、教育帮扶。2021年最高检《“十四五”时期检察工作发展规划》提出明确要求,要“探索对社区矫正机构巡回检察”。辽宁省大连市检察院通过开展全地区社区矫正交叉巡回检察,分析其不同于监狱、看守所巡回检察之处,提出社区矫正工作是一项系统性工程,需要整合司法行政机关、法院、检察机关、公安机关、民政部门等多部门力量,应当从顶层设计、人员配备、部门联动等方面加强对社区矫正工作的组织协调。有论者指出,社区矫正检察监督工作多为事后监督、程序性监督,缺乏事前监督、事中监督,长久以来形成的是被检察监督对象对检察监督工作“了如指掌”,存在检察监督工作还没开展,被检察监督对象相应的工作材料已经准备齐全的“怪现象”。此外,在社区矫正巡回检察中还应突出对社区矫正对象脱管漏管情况的监督,将防范社区矫正对象脱管漏管纳入平安中国建设的重点内容,切实维护社会和谐稳定。同时,加强对涉民营企业社区矫正对象外出从事生产经营活动依法行使财产权和经营权合法权益的监督,探索建立涉民营企业社区矫正对象请假外出快速便捷办理、跨省异地同步协管等机制,确保社区矫正对象“放得出”“管得住”,以法律监督高效履职服务保障民营经济高质量发展。
有论者提出目前巡回检察工作中存在的问题有:巡回检察面临长线运行的困境,每次巡回检察都能发现问题,有些问题可以立行立改,但一些深层次问题则需要长时间整改,整改周期较长。这种情况下,一次完整的巡回检察自启动至监狱整改完毕,一般需要历经数月甚至更长时间才能进入下一个循环周期,其转换的速率较为缓慢,制约了派驻与巡回检察成果的循环产出;而且派驻与巡回检察的监督重点界限不明,在发现问题的方式方法、主要工作内容和监督方式上存在重合、重复;运用信息化、智能化等科技手段的能力有待提高,巡回检察中主要还是依靠人工深入“三大现场”,依靠查阅材料、与罪犯谈话、调阅录像等传统方式开展工作,智能化、信息化等科技手段运用不多,传统检察方式和信息化技术的融合以及利用智能信息技术发现和解决问题的能力还需进一步增强。
(四)厘清巡回检察绩效考核相关机制
实践中,巡回检察工作的开展使巡回检察与派驻检察人员的绩效考核处于模糊状态。有论者提出,由于巡回检察需要对派驻检察履职情况一并开展检查,因此对派驻检察室而言,巡回检察所获成效与派驻检察业绩关系较小,甚至可能存在冲突,导致派驻检察室的工作侧重点逐步转移到日常监督之中,配合巡回检察主动收集信息的动力不足。在巡回检察的考核归属问题上,对负责交叉巡回检察的检察官发现的问题线索,其成绩是归属于检察官、检察官所在的检察院还是负责监管被巡回单位的检察院,尚未有定论。如果将相关绩效归属于负责监管被巡回单位的检察院,是否会导致检察官发现问题的积极性减弱,而如果将其归属于开展交叉巡回检察的检察官,是否又会导致检察官过分追求绩效而忽略双赢多赢共赢的效果追求。为有效解决这些问题,福建省检察院建立了监狱巡回检察业绩考核体系,根据巡回检察的主要流程规范考核依据,以书面材料以及检察官贡献度等认定监督成果的归属,结合监狱检察的工作特性制定考核指标全面、权重系数均衡的巡回检察业绩考核细则。
二、研究规范刑罚变更执行检察监督机制
刑罚变更执行监督是检察机关的法定职责,依法加强对“减假暂”的监督,推进案件实质化审理,对于维护刑罚执行公平公正、维护罪犯的合法权益、维护刑罚执行场所监管秩序和社会稳定具有重要意义。
(一)增强刑罚变更执行检察监督的责任与能力
从检察机关对拟提请“减假暂”罪犯的监督时间来看,检察机关发现监狱、看守所和被监管人存在的隐患和问题,继而发出检察建议或提出纠正意见,都是事后监督的检察手段。基于此,有论者建议将执行机关向检察机关“抄送减刑、假释建议书副本”中的“抄送”改为“报送”,由检察机关先行审查,经检察机关同意后报送法院,以进一步体现检察机关的“同步监督权”,还可以规定检察机关对于有误或不当的“减假暂”决定,有权责令重启审查程序,甚至可以直接纠正错误的决定。同时,还应强化检察机关的纠正权与抗诉权,对不当的减刑和假释行为及时提出纠正意见或按照审判监督程序向法院提出抗诉。由此,真正确立起以审判为中心的刑事诉讼改革制度,改变减刑案件审理盖“橡皮图章”的现状。此外,还有论者针对目前司法实践中假释适用率普遍偏低的问题,建议通过发挥巡回检察在假释监督中的优势,将假释作为专项巡回检察的重点之一,既监督监狱严格把握提请假释的条件和情形,又监督监狱切实做到在罪犯同时符合减刑和假释条件时优先适用假释,同时加大对有争议的假释案件举行检察听证的力度,推动假释适用率依法有效提升。
还有论者分析指出,减刑、假释提请权是一种司法行为,是一种针对罪犯实施必要的刑罚变动请求的活动,本质是一种诉权;并据此提出应由检察机关行使减刑、假释提请权,避免因提请机关的多元而导致标准不统一,这有利于深层次整治违规违法减刑、假释行为。在当前“减假暂”提请工作依然由监管场所行使的情况下,应畅通对其纠错与救济的手段。有论者提出应明确赋予检察机关在减刑案件中的抗诉权,取代提出“书面纠正意见”,提升减刑、假释案件诉讼化改造的监督质效。针对目前减刑制度中存在的缺乏事后约束的问题,有论者提出应强化减刑撤销程序中检察机关的法律监督权,设置减刑考验期,构建减刑撤销的法定审理程序。
(二)推进减刑、假释案件实质化审理
为严格规范减刑、假释工作,确保案件审理公平、公正,推进减刑、假释案件实质化审理,2021年12月1日最高法、最高检、公安部、司法部印发《关于加强减刑、假释案件实质化审理的意见》,从实体和程序方面分别作了要求。有论者提出在巡回检察深入推进的背景下,应当发挥巡回检察的优势,提升减刑、假释案件办理质效,重视证据收集和审查,强化对重点服刑人员和刑罚变更执行源头环节的监督,在审理和裁定活动中注重监督实效,重点围绕罪犯犯罪性质和情节、社会危害性、财产性判项履行情况、实际服刑表现等,结合减刑、假释法定条件相关核心问题发问和质证,当庭发表检察意见,确保庭审取得应有的效果。还有论者提出,应对减刑程序进行诉讼化改造,通过扩大公示范围、引入听证制度提升提请程序的透明度,赋予被害人参与减刑程序的权利,并且被害人的异议权应当自减刑提请程序延续至审理程序。
(三)加强对暂予监外执行的法律监督
暂予监外执行是我国刑罚执行制度的重要组成部分,对维护判决权威、保证罪犯有效改造、促进罪犯回归社会具有重大意义。孙小果、郭文思等违法违规办理暂予监外执行案,严重破坏司法公信,给法律统一正确实施带来巨大创伤。有论者提出,应用好暂予监外执行监督案件实质性审查中阅卷这个“利器”,注意审查材料是否齐全、证据是否适格、结论是否准确,注重发现证据之间有无矛盾,注重发现有无影响结论判断的疑点,从证据是否适格的小切口,在全面审查证据的基础上,发现违规违法的大问题。还有论者指出,目前存在判决生效后到暂予监外执行决定作出前罪犯监管责任不明的问题,为加强该期间对罪犯的监管,实现刑事诉讼活动的有序一体,防止罪犯再犯罪、脱逃,需要对法律作体系性、实质性解释,明确监管主体和措施。对于以违规留所服刑为手段,进而实施违规违法暂予监外执行的行为,有论者建议完善检察机关同步监督、建立和完善看守所暂予监外执行公示和听证、探索引入被害人监督看守所暂予监外执行等机制。
三、研究提升新形势下司法工作人员相关职务犯罪侦查能力
2018年修改的刑事诉讼法明确检察机关侦查司法工作人员相关职务犯罪的职责。最高检副检察长杨春雷指出,要健全司法工作人员相关职务犯罪侦查工作内部协作机制,健全统一管理、分级报备的线索管理机制,制定立案侦查工作办法,健全侦查一体化工作机制,健全与监察机关工作衔接机制,明确互涉案件办理规范。2021年,司法工作人员相关职务犯罪侦查研究为新形势下检察侦查工作提质增效提供了实践借鉴和方向指引。
(一)以巡回检察为切入点提升线索发现能力
检察机关各业务机构在诉讼监督中应注意发现、移送司法工作人员相关职务犯罪线索,加强线索分析研判,提升发现犯罪、突破案件的能力。建立精准的职务犯罪线索发现和评估机制是提升监督质效的关键所在。有论者分析了检察机关职务犯罪案件线索的来源与管理,归纳当前司法工作人员相关职务犯罪案件办理中存在的主要问题,如,司法工作人员本身的专业性使其伪装得更深、反侦查意识更强,导致检察机关职务犯罪侦查部门切入难、线索发现量少;基层检察院与市级检察院非条线部门间衔接不畅,存在基层检察院在办案过程中发现线索后选择移送至本辖区的监察机关,而非市级检察院职务犯罪侦查部门;由于机构改革,举报线索数量骤减,线索来源整体相对匮乏等。也有论者提出,应进一步强化巡回检察在发现和挖掘职务犯罪线索中的作用,从监管场所大门管理、违禁品查禁、狱内侦查工作、“减假暂”提请等方面入手,深入挖掘表面问题背后的渎职行为,构建巡侦紧密衔接的工作格局。
(二)关注监检管辖衔接关系
监察体制改革后,检察机关的侦查权发生了重大调整,查办司法工作人员相关职务犯罪转变为检察机关职务犯罪侦查权运行的主体内容,亟须建立健全符合新阶段新要求新任务的制度机制。有学者指出,之所以将司法工作人员在诉讼活动中的职务犯罪授权检察机关立案侦查,主要由于这些犯罪有的单纯是执法不严格、司法不规范、违反法定程序或者适用法律错误等原因造成的,虽然具有一定的腐败属性,但主要与检察机关实行法律监督职权密切相关。对于监检互涉案件,刑事诉讼法第十九条第二款规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。”但监察法确立了以监察调查为主的原则,对于这对“冲突”,有论者提出应当根据案件情况和侦查需要,合理确定互涉案件的管辖,而不宜简单化、“一刀切”一律实行由监察调查为主、其他机关配合的做法。还有论者从立法赋权的角度分析,认为刑事诉讼法第十九条对检察机关立案侦查管辖的授权,可以看作是监察法第三十四条的法律例外,属于补充性授权,这就决定了衔接、协同等在相应侦查机制、模式构建与完善中的必要性与重要地位,是为实现法律监督功能与价值而进行的发现犯罪、揭露犯罪、证实犯罪、追诉犯罪的实践活动。
当前,对于由监察机关向检察机关移送的案件,基本可以保持程序畅通,但对于经检察机关审查尚未达到刑事犯罪立案标准或决定撤案、移送审查不起诉,并移交给纪检监察机关进入监察程序的案件,法律法规尚未明确具体程序。针对该类案件,有论者提出应加强与司法惩戒的衔接,依法不负刑事责任、不起诉的,未必不需要承担司法责任,应建立健全职务犯罪侦查撤案与司法惩戒之间的衔接,必要时将相关涉案材料移送司法惩戒委员会审查,同时也可以将原案相关线索移送司法惩戒调查,及时认定、追究、惩处司法责任,减少涉案被害人、关联人的讼累,维护司法公正与权威。
(三)关注侦查工作质效
新时期,检察侦查权运行过程中存在对检察侦查权定位把握不准、司法理念滞后、人员配备不足、侦查能力弱化等突出问题。在当前检察侦查工作中,部分检察机关过度注重起诉率、有罪判决率,导致立案侦查中查“否”意识淡化。还有一些检察人员办理案件证据链完整性、体系性意识不强。也有论者指出在职务犯罪侦查职能整体转隶后,具有侦查经验的检察人员划转至监察机关的大背景下,立足自身构建符合检察履职要求的侦查队伍迫在眉睫。
为有效解决这些问题,有论者提出应树立大数据信息技术引导的侦查理念,针对司法工作人员相关职务犯罪信息化、隐蔽化、专业化强,政府部门数据共享相对滞后等实际情况,作出积极应对。同时依托大数据建立网络数据平台,提高电子证据收集能力,发挥专业鉴定机构在司法工作人员相关职务犯罪侦查中的作用,整合有效信息,提高侦查效率。还有论者提出通过推进机构建设,设置专门侦查机构的方式,完善检察侦查体制机制建设。如,省、市两级检察院作为当前侦查工作的主体,省级检察院应当在推进各地检察机关建立专门的职务犯罪侦查部门中承担主体责任,积极向党委争取对检察机关设立专门职务犯罪侦查部门的支持,理顺人员配置,健全职能设置,尚不具备设立专门职务犯罪侦查部门条件的,也必须设立专人、专组负责职务犯罪侦查工作。
(四)完善侦查办案业绩考核体系
针对一些地方仅以立案数量作为检察侦查工作业绩考核的主要指标等问题,有论者提出应结合侦查工作实际科学设计、合理安排,确立以“案-件比”为导向的侦查案件质量考核体系,合理设置侦查案件不起诉率和免缓刑率评价指标,充分纳入检察人员考核体系,对因为侦查办案质量、证据收集固定不到位导致撤案、不起诉或者作出无罪判决的,应当合理设置业绩考核扣罚分项目、权重和分值,以考核的导向激励作用,切实保障提升侦查案件质量。同时,立足司法责任制综合配套改革与职务犯罪侦查办案实际,围绕“督责”“考责”“追责”三个关键环节,构建体现职务犯罪侦查规律、符合检察官侦查办案职权实际的责任体系,强化履职尽责,严肃追责问责。
四、优化强制措施执行和非监禁刑执行检察监督工作
(一)完善重大案件侦查终结前讯问合法性核查制度
重大案件侦查终结前讯问合法性核查制度设立的目的是排除因刑讯逼供而获取的犯罪嫌疑人口供,防范讯问中可能存在的非法取证行为,最大程度避免“带病证据”进入审判程序,减少刑事错案发生的概率。有论者指出这一制度目前存在着对“重大案件”范围与“侦查终结前”节点界定不清、办案线索收集难、核查监督意识不强、监督刚性不足等突出问题,据此提出了应细化核查案件的范围、明确核查启动的时间、明确异地羁押时的核查主体等对策。针对侦查机关配合性较差、检察刚性较弱的问题,有论者建议明确不回复、不落实检察意见、建议等应承担的相应责任,增设法律追责机制。
(二)提升强制医疗执行监督能力
相较于普通刑事被执行人,被强制医疗人是一个特殊群体,其因实施残忍暴力犯罪而被家庭所抛弃、被社会所不容,同时,被强制医疗人缺乏权利保护意识,欠缺维权救济能力,在接受强制治疗过程中合法权益更易受到侵犯。检察机关作为刑事执行活动公平正义的维护者,应当加强对被强制医疗人的人权司法保障。有论者提出,当前强制医疗执行过程中存在医疗行为规范不明确、离院就医程序不畅通、解除强制医疗条件过于抽象等问题,建议细化检察监督措施,通过“定期检察+不定期巡视”“主动谈话+被动约见”的方式,及时掌握被强制医疗人的精神状况、病情康复、思想波动等情况,畅通被强制医疗人权益保障渠道。有的检察机关结合具体案例提出应建立强制医疗解除检察监督长效机制,可围绕精神诊断评估和司法鉴定、强制医疗执行活动、审判活动以及解除执行等环节的规范化监督,创制一系列监督表格、文书模板和操作流程指引,最大限度实现强制医疗机构、检察机关、法院和鉴定机构以及被强制医疗人及其近亲属在解除强制医疗各执法司法环节的无缝衔接,做到办案有留痕、追责有依据,推进解除强制医疗办案模式规范化,强化法律监督效果。
(三)增强刑事裁判涉财产部分执行法律监督
就法院判决而言,当前财产刑适用率较高,但执行率不高,主刑的执行程序严谨、规范,部门衔接顺畅,而对财产刑等附加刑的执行重视程度不高。为增强检察监督质效,有论者提出应畅通财产刑执行内外信息渠道,与法院保持一致,同银行、税务、土地、房管、车辆登记等相关部门建立沟通机制,检察机关刑事执行检察部门应加强与其他刑事检察部门、控告申诉检察部门的内部协作,及时、主动获取财产刑相关信息。还有论者提出应当赋予检察机关刑事裁判涉财产部分执行案件的启动权,借助民事案件执行工作机制,引入申请执行人制度,构造三方执行程序,以实现刑事裁判涉财产部分执行全程随案监督。
作者:侯亚辉,最高人民检察院第五检察厅厅长、一级高级检察官;魏祎远,北京外国语大学法学院博士研究生。
本文节选自2022年《人民检察》第3期
