农村学生营养改善计划如何执行到位

　　门诊专家

　　北京市博人律师事务所律师　郑春乃

　　河北省社会科学院法学所助理研究员　刘勇

　　专家观点

　　◇学生营养改善计划的宗旨，是改善农村学生营养状况，提高农村学生健康水平，加快农村教育发展，促进教育公平。

　　◇学生营养改善计划实施过程中存在的主要问题是，有的地方政府部门缺乏责任意识，部分地区农村义务教育学生营养改善计划资金拨付不及时。

　　◇鉴于农村义务教育学生营养法的制定条件尚不成熟，建议由国务院先行制定并实施行政法规《农村义务教育学生营养条例》，并通过实践工作的检验、补充，进行修改、完善，最终经过法定立法程序上升为法律。

　　2017年6月2日《中国青年报》报道，据中国发展研究基金会介绍，一项对100个县9200余所农村学校的营养餐情况监测发现，52%的学校营养餐在能量、蛋白质、脂肪以及两种微量元素等方面能够达到国家推荐标准。2015年年底的这一比例是34%，纵向进步是明显的，但令人担忧之处在于，仍有近半数学校的营养餐没有“基本达标”。报道称，一个叫李强的孩子说，他上小学一年级时，学校还没有营养午餐，要靠爸爸去学校送饭，有好几次没人送饭，他饿哭了，有时“饿得不想上课了”。等到上三年级的一天早晨，班里的每个同学都分到了一个鸡蛋，从那以后，慢慢又有了营养午餐。他认为，自己身体比以前强壮，很少生病，“这也许跟我吃得好有很大关系”。青少年学生是祖国的未来，“营养餐”对学生很重要，但是，当前仍有近半数学校没有达标。那么，怎样解决“营养餐”不足问题？法律能为此做什么？对此，专家认为，实现农村义务教育学生营养改善计划的法治化、制度化、规范化，保障农村义务教育学生营养改善计划的顺利执行是当务之急。

　　我国关于学生营养改善计划的具体规定

　　北京市博人律师事务所律师郑春乃介绍，我国学生营养改善计划的宗旨，是改善农村学生营养状况，提高农村学生健康水平，加快农村教育发展，促进教育公平。2011年国务院办公厅出台颁布了《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》（下称《意见》），决定从2011年秋季学期启动营养改善计划试点工作。该计划确定了试点地区为集中连片特困地区，试点对象为农村义务教育阶段的学生，试点的主要内容为：中央财政每年拨付160多亿专项资金按照每生每天3元的标准为试点地区农村义务教育阶段学生提供营养膳食补助；试点工作由省级人民政府统筹，市、县级人民政府具体组织实施。同时，各试点地区要结合各地实际情况制定各试点县的营养改善计划工作方案，并报教育部和财政部备案后实施。另外，《意见》强调“把食品安全摆在首要位置”，规定食品安全由六个部门分工协作，共同管理；并且提出三种基本供餐机制，鼓励社会参与，支持地方试点。

　　河北省社会科学院法学所助理研究员刘勇补充表示，2012年5月23日，教育部、中宣部等15个部门印发了《农村义务教育学生营养改善计划实施细则》（下称《实施细则》）等五个配套文件，对我国农村义务教育学生营养改善计划实施作了具体详细的规定。

　　学生营养改善计划在实践中遇到的困难

　　刘勇认为，学生营养改善计划实施过程中存在的主要问题有：一是有的地方政府部门缺乏责任意识，要么消极应对营养餐工作，把它当作“分外事”“软任务”，存在敷衍应付、走过场等形式主义现象，要么把营养餐当“唐僧肉”，谋求部门利益。二是部分地区农村义务教育学生营养改善计划的资金拨付不及时，学校还需通过向教师借钱、家长补款等形式先行垫付，学生的营养改善计划面临“无米下锅”的困难局面。三是存在腐败，营养餐沦为少数人的“敛财工具”。例如，澎湃新闻网报道，河南省周口市太康县是国家级贫困县，该县某小学校长连续2年克扣全校100多名学生的营养膳食补助物资，累计克扣的物资金额达10万元之多。四是食品安全问题频出。例如，青海大通548名学生在食用完营养早餐后出现呕吐、头晕等不良反应，广西都安400余名小学生喝了学校发的营养餐牛奶腹泻，云南富源某小学给学生供应霉变面包做营养餐。

　　郑春乃表示，造成上述问题的主要原因有三方面：一是相关法律法规缺位。目前我国的农村义务教育学生营养改善计划仅仅停留在政府规章制度或相关暂行办法的层面上，专门的法律、行政法规尚未出台。二是保障监督措施不力。对违反《意见》和《实施细则》的行为纠正、惩处力度不够。三是没有引起相关部门的足够重视。一些地方把学生营养改善计划当作一项普通的计划或项目，对其战略意义缺乏认识。

　　从法律上保障学生营养餐改善

　　刘勇表示，农村义务教育学生营养改善计划是一项长期性的系统工程，应通过法律、行政法规的形式，把农村义务教育学生营养改善计划的目标任务、机构职责、监督保障和多年积累的成功经验固定下来，明确农村义务教育学生营养改善计划的责任主体、资金运行方式、实施方式、监管主体以及受益目标群体，使农村义务教育学生营养改善计划的执行、监管等工作有法可依，以利于我国农村义务教育学生营养改善计划相关工作由依靠行政推动向依靠法治推动转变，实现农村义务教育学生营养改善计划的法治化、制度化、规范化，保障农村义务教育学生营养改善计划的顺利执行，确保学生的发展权。

　　郑春乃认为，鉴于农村义务教育学生营养法的制定条件尚不成熟，可先由国务院制定行政法规《农村义务教育学生营养条例》，并通过实践工作的检验、补充，进行修改、完善，最终经过法定立法程序上升为法律。《农村义务教育学生营养条例》的基本内容应包括：一是资金投入和管理制度，明确各级人民政府要加大资金投入，将农村义务教育学生营养改善计划资金纳入财政预算，建立农村义务教育学生营养改善计划资金投入的长效机制，并将财政补助资金纳入国库管理，实行分账核算，集中支付，专款专用，严禁截留、挤占和挪用，确保资金使用安全、规范和有效。二是食品安全保障制度，旨在加强和规范农村义务教育学生营养改善计划实施过程中的食品安全管理，守住食品安全“红线”，确保学生“舌尖上的安全”。这主要包括供餐准入及退出管理、食品安全管理、食品安全事故应急处理、监督检查、责任追究等五个方面的内容。三是食堂管理制度，旨在规范农村义务教育学校食堂管理。包括基本要求、人员管理、食品采购、食品贮存、食品加工、食品供应、财务管理、监督检查八个方面的内容。四是实名制学生信息管理制度，旨在对农村义务教育学生营养改善计划进行实名制管理，准确掌握学生信息，防止虚报、冒领营养改善补助资金行为，确保资金安全。五是信息公开公示制度，旨在促进农村义务教育学生营养改善计划实施过程的公开、透明。包括公开内容和公开方式两方面内容。六是监督检查制度，采用日常监督检查与专项监督检查相结合、内部监督检查与外部监督检查相结合等方式，对农村义务教育学生营养改善计划的实施进行全过程、全方位、常态化的监督检查，并建立目标考核机制，把农村义务教育学生营养改善计划作为党委、政府的“民生工程”，纳入目标管理，加强绩效考核。七是责任追究制度，对计划实施过程中查出的各种违规违纪违法行为，要依法追究相关人员责任，根据行为后果严重程度，依法严肃处理。